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? 陳贇

當(dāng)前，我國政府投資基金在支持未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展上取得明顯成效，但運行過程中也暴露出一些問題，如社會資本參與度低、投資產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、績效評估激勵不足等，需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策以推動未來產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)突破性發(fā)展。

未來產(chǎn)業(yè)，一方面因高成長潛力和戰(zhàn)略引領(lǐng)性等成為各國競爭的焦點，另一方面又因其超強顛覆性和巨大不確定性等成為資本不愿涉足的領(lǐng)域，而政府投資基金因功能定位在聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)領(lǐng)域，已成為推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。

“十五五”規(guī)劃綱要明確提出，建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長和風(fēng)險分擔(dān)機制。因此，要加快完善政府投資基金政策，推動我國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得重大突破，在大國競爭中贏得主動。

一、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府投資基金擔(dān)當(dāng)作為

未來產(chǎn)業(yè)是由前沿技術(shù)驅(qū)動的具有戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性、顛覆性和不確定性等特征的前瞻性新興產(chǎn)業(yè)，對國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要支撐和巨大帶動作用。

當(dāng)前，全球主要創(chuàng)新型國家普遍將未來產(chǎn)業(yè)視為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的核心引擎，并凝練領(lǐng)域方向、加大研發(fā)投入、著力培育市場，搶占未來競爭的制高點。我國已提出前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，推動量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等未來產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點，著力下好大國競爭的“先手棋”。

與依托技術(shù)成熟、產(chǎn)業(yè)形態(tài)明確、發(fā)展模式定型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相比，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具不確定性，呈現(xiàn)出長期動態(tài)演化趨勢。在新產(chǎn)品開發(fā)階段，存在“魔鬼河”；在商業(yè)化階段，需要跨越“死亡谷”；在產(chǎn)業(yè)化階段，需要跨越“達(dá)爾文?！?，這就需要政府投資基金勇扛使命，當(dāng)好長期資本、耐心資本和戰(zhàn)略資本，構(gòu)建包含前沿知識創(chuàng)造群落、應(yīng)用場景轉(zhuǎn)化群落和產(chǎn)業(yè)價值實現(xiàn)群落的創(chuàng)新群落生態(tài)體系，推動未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)步。

二、政府投資基金支持未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得一定成就

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展階段，亟需構(gòu)建與科技創(chuàng)新相適應(yīng)的金融體制，推動原始創(chuàng)新、關(guān)鍵核心技術(shù)的突破及科技成果的加速轉(zhuǎn)化?；鹨蚱浞謸?dān)創(chuàng)新風(fēng)險、投資期限靈活等特點成為全球發(fā)達(dá)國家助力科技創(chuàng)新常用的工具之一，我國從中央到地方政府十分重視運用基金工具引導(dǎo)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。黨的十八大以來，支持政府投資基金發(fā)展的政策陸續(xù)推出，促進(jìn)政府投資基金創(chuàng)新財政資金使用方式、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)科技創(chuàng)新自立自強。

2016年9月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》提出，要“充分發(fā)揮政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作用”“打通創(chuàng)業(yè)資本和項目之間的通道，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于國家科技計劃（專項、基金等）形成科技成果的轉(zhuǎn)化”等。2025年1月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求“政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。”上述指導(dǎo)意見按照投資方向，把政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金，要求“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能”，產(chǎn)業(yè)投資類基金重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補鏈強鏈項目；創(chuàng)業(yè)投資類基金要支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，解決重點關(guān)鍵領(lǐng)域和“卡脖子”難題。2026年1月，國家發(fā)展改革委會同財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》，要求國家級基金要立足全局，重點支持國家現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等重點領(lǐng)域，地方基金要找準(zhǔn)定位，注重支持小微民營企業(yè)和科技型企業(yè)孵化，形成“國家級攻堅、區(qū)域級協(xié)同”的分層格局，真正成為服務(wù)國家戰(zhàn)略、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的核心政策工具。

執(zhí)中數(shù)據(jù)科技(北京)有限責(zé)任公司此前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年年底，我國政府投資基金LP（有限合伙人）數(shù)量達(dá)5926家（包括各級引導(dǎo)基金、國資母基金、政府投資平臺、政府機構(gòu)等），累計注冊資本約19.8萬億元，累計認(rèn)繳規(guī)模達(dá)12萬億元。中信建投證券股份有限公司發(fā)布的《2025年私募股權(quán)市場年度綜述》顯示，2025年國家級政府投資基金新設(shè)3只、總規(guī)模超2100億元；省級政府投資基金承接國家戰(zhàn)略部署，新設(shè)13只、總規(guī)模3068億元。2025年新設(shè)政府投資基金投向種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的資金占比達(dá)45%。

政府投資基金推動我國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得明顯成就。以國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金為例，該基金已設(shè)立三期。在其投資帶動下，我國集成電路產(chǎn)業(yè)在科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上都取得顯著成效，培育一批龍頭公司入圍國際第一梯隊。

三、完善政府投資基金政策推動未來產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)突破性發(fā)展

我國政府投資基金在支持未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展上取得明顯成效，但運行過程中也暴露出一些問題，如社會資本參與度低、投資產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、績效評估激勵不足等，需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策以推動未來產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)突破性發(fā)展。

（一）健全做強成本收益機制，吸引民營資本參與

一是提供稅收優(yōu)惠政策。對投資國家重點扶持領(lǐng)域的項目給予所得稅減免、延遲納稅等政策優(yōu)惠，運用這種稅收導(dǎo)向吸引民營資本參與政府投資基金。二是匹配有針對性全鏈條的科技金融服務(wù)降低融資成本。利用貸款貼息、擔(dān)保風(fēng)險補償?shù)仁侄?，實現(xiàn)“投+貸+保+貼”聯(lián)動，積極探索“貸款+直接投資”“商行+多元化金融”“融資+融智”的多元業(yè)務(wù)模式，為民營資本參與政府投資基金的子基金提供融資便利和風(fēng)險緩釋。三是設(shè)計包含風(fēng)險補償、知識溢價、管理要素貢獻(xiàn)度等變量的利潤分配模型。研發(fā)期可通過利潤收益與稅收遞延、專利共享等方式，產(chǎn)業(yè)化階段可按技術(shù)要素、管理要素等要素市場貢獻(xiàn)度分配收益等方法，為民營資本參與政府投資基金提供更好的收益保障。四是豐富退出機制實現(xiàn)資本循環(huán)。推出更靈活的“柔性退出”機制，如通過分紅回報、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等多元化方式替代單一強制回購，支持S基金（二手份額轉(zhuǎn)讓基金）、并購基金發(fā)展，拓展IPO之外的退出路徑，便于參與政府投資基金的民營資本順利退出。

（二）強化因地制宜和錯位投資，服務(wù)政府發(fā)展戰(zhàn)略

一是地方基金應(yīng)在省級政府統(tǒng)籌管理下綜合考慮本地區(qū)財力、產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、債務(wù)風(fēng)險等情況，因地制宜選擇投資領(lǐng)域，聚焦區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。同一政府原則上不應(yīng)在同一行業(yè)/領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。二是突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運作政府投資基金，對地方政府通過政府投資基金變相補貼產(chǎn)能過剩領(lǐng)域要加大追責(zé)力度，防止重復(fù)投資和無序競爭。三是強化國家級基金與地方政府基金的協(xié)同互補，產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)投基金的協(xié)調(diào)聯(lián)動，因地制宜發(fā)展，積極服務(wù)地方重大發(fā)展戰(zhàn)略。

（三）完善考核體系和激勵機制，引導(dǎo)當(dāng)好耐心資本

一是完善細(xì)化考核體系，設(shè)置合理投資基準(zhǔn)。財政部門和國資監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)不同政府投資類別提出不同考核指標(biāo)要求。優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評價體系，鑒于我國資本市場具有典型的結(jié)構(gòu)性特征，不宜以上證綜指或深圳綜指為對標(biāo)基準(zhǔn)，而應(yīng)以中證行業(yè)分類中具體的行業(yè)指數(shù)為對標(biāo)基準(zhǔn)。二是降低返投比例、拉長存續(xù)期和提升容虧率，激勵政府投資基金當(dāng)好耐心資本。放寬返投金額認(rèn)定規(guī)則，考慮返投涉及的企業(yè)的資質(zhì)、行業(yè)、退出方式、對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大貢獻(xiàn)或示范效應(yīng)程度等因素。北京、上海、江蘇、廣東等省份新設(shè)引導(dǎo)基金大多存續(xù)期在12年以上，部分達(dá)到15-20年。容虧率方面，要遵循基金投資運作規(guī)律，容忍正常投資風(fēng)險，根據(jù)投資項目所處不同階段，設(shè)置不同容錯率。三是積極破解盡職免責(zé)制度落地“最后一公里”難題。加快出臺可操作、可量化的實施細(xì)則，建立覆蓋審計、紀(jì)檢等多部門的盡職免責(zé)協(xié)調(diào)機制，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍。

（作者單位：浙江工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）